|
Александр Баженов: ГЧП — это не складчина и не благотворительность
10 ноября 2011
Коммерсантъ-ДЕНЬГИ (Россия)
Правительство мужественно настаивает на том, что временные сложности (если придерживаться официальной терминологии), или, в простонародье, кризис, не заставят Россию свернуть намеченные инфраструктурные проекты. Более того, реализация проектов будет даже ускорена, хотя значительная их часть предполагает привлечение частного инвестора. Чем сейчас заманивают частника в сотрудничество с государством, спецкору "Денег" Екатерине Дранкиной рассказал директор Центра государственно-частного партнерства при Банке развития России Александр Баженов.
В октябре в Санкт-Петербурге был открыт первый участок Западного скоростного диаметра (ЗСД), концессионером которого выступает контролируемая "Базэлом" и "Трансстроем" фирма "ЗСД "Невский меридиан"", а также проведены сразу два конкурса на управление другими платными дорогами. Северо-Западная концессионная фирма , сформированная европейскими компаниями во главе с Vinci и Eurovia, победила в конкурсе на концессионное управление участком автодороги Москва - Санкт-Петербург (15-58 км), а управляющая газпромовскими пенсионными деньгами УК "Лидер" вместе с консорциумом "Главная дорога" стала концессионером участка нового выхода на МКАД с автотрассы М1 Москва-Минск.
Александр Владиславович, почему проекты строительства платных дорог оказались интересны для частных компаний, участвовавших в первых двух конкурсах?
- Частные инвесторы пришли, потому что эти проекты кажутся им прибыльными. Вот "Лидер" в составе консорциума выиграл концессионный проект. Дорога еще не построена, но проект уже существует как правовая конструкция, которая описывает риски и некий денежный поток на 25 лет. Даже в таком виде проект имеет определенную стоимость. Таким образом, формально лишь в результате конкурса сразу возникает стоимость бизнеса. Дальнейшее развитие проекта, перевод из опциона в реальность, снижение рисков будут приводить к росту его стоимости. В свою очередь, растет стоимость компаний-участников - причем растет на стоимость проекта, а это, согласитесь, немалые деньги. Конечно, не всякая корпоративная конструкция отобразит этот рост стоимости, требуется своего рода механизм публичного самокотирования.
Но ведь проект нужно еще построить.
- А "Лидер" ведь не сам будет его строить. Внутри консорциума есть профильные компании, которые способны нести строительные риски (могут проектировать, имеют опыт строительства соответствующих объектов, возможности мобилизации техники и персонала). Эти компании будут получать подряд на условиях, как правило, "под ключ". Концессионер будет частично передавать им риски - по срокам, по цене, по качеству, получая надлежащие обеспеченные гарантии исполнения.
Какие же риски останутся на самом концессионере?
- Риски инфраструктурных проектов можно поделить условно в пропорции два к одному. Большая часть приходится на риски строительства. Эти риски наиболее непредсказуемые, и их институциональные инвесторы (в том числе пенсионные) не любят. Но при этом прибыльность строительных контрактов выше, чем, например, в целом концессионного проекта. Поэтому есть те, кто их любят, это специализированные строительные компании. Таким образом, если концессионер передает эти риски строительной компании, меняя на риск строительной компании, на нем остается лишь треть. Эти риски тоже сложные, но связаны с более понятными вещами - риски сбыта, экономического регулирования, политические риски. Часть этих рисков несет эксплуатирующая организация на тех же принципах, как организована строительная часть проекта. Другая часть рисков должна управляться в рамках концессионного контракта совместно с концедентом (государством). Здесь главное поле битвы юристов на этапе подготовки проекта, т. к. здесь и задается та самая проектируемая стоимость. Вся эта группа рисков по существу сворачивается в формулу досрочного прекращения контракта - какая бы ни была причина, должен быть прописан внятный механизм того, кому какие деньги и когда нужно вернуть. В глазах частных инвесторов здесь концедент декларирует свою степень ответственности. Например, после того, как объект построен, государство не имеет прямого интереса поддерживать данные ранее обещания. Оно уже ничем не связано: дорога построена, инвестор ее с собой не унесет, так что может быть свободен, если только контракт не связывает государство обязательством расплатиться. Правда, и концессионер должен быть "внятный": например, увеличивая тарифы сверх некоторого значения, он увеличивает риски сбыта, политические риски, и создает проблемы себе.
Риски, которые берет на себя концессионер, только теоретически могут укладываться в треть от общих рисков - на самом деле они не прописаны в нашем законодательстве и в результате оказываются даже более серьезными, чем риски строительства. Почему инвесторы все же берут их на себя?
- Инвесторы считают такие риски возможными, что тут еще сказать. Действительно, прописано управление этими рисками, прямо скажем, не очень хорошо. Наверное, поэтому мы имеем трехлетнюю историю несбывающихся ожиданий бума концессий. Например, упомянутый риск прекращения контракта в концессионном законодательстве описан фразой "по решению суда". То есть как суд решит, так и будет, а на чем должен основывать свое решение суд - не понятно. А без этого не понятно, как относиться к другим нерешенным вопросам - экономическое регулирование деятельности концессионера не может быть в полной мере описано в контракте, концедент не может декларировать ограничение конкуренции на рынке до срока окупаемости инвестиций концессионера, концессионер ограничен в возможности конкурировать техническими решениями, да вообще в логике ФАС концессионером может быть любая фирма "Ветерок". Фундаментальные положения экономической теории о специфичной природе инфраструктурных активов забываются, и они демонополизируются и регулируются без какой-либо увязки двух процессов. По жизни ведь регулирование призвано имитировать конкурентное давление там, где конкуренция экономически невозможна. Есть другая группа системных проблем, связанных с особенностями нашего финансового рынка, в частности вопрос о рефинансировании кредитов на строительство, которые заведомо короче, чем проект. От государства ждут принципиальной поддержки в этом вопросе. Это ведь не концессионер решил для себя построить свою частную дорогу, это государство заказывает ее и получает в собственность. Риск неблагоприятных изменений кредитных ставок при осуществлении рефинансирования - один из наиболее важных для долгосрочных проектов. Еще один больной вопрос - возможность прямых соглашений банков-кредиторов концессионера с концедентом, логика та же. Банки финансируют развитие инфраструктуры концедента на условиях рисков контракта ГЧП, в связи с этим их риски должны быть ограниченны. Хороший принцип - концессионер может погореть, но финансирующие его банки погореть не должны.
В условиях правовой неурегулированности, с одной стороны, и финансового кризиса - с другой, вы все равно рассчитываете, что ГЧП станет основным трендом в реализации инфраструктурных проектов?
- Сейчас трудно говорить о таком тренде. Например, есть мнение, что ЗСД будет реализовываться как государственная целевая программа, а не на условиях ГЧП.
В свете финансовых трудностей "Базэла"?
- В свете сложностей с долгосрочным кредитованием. Но, с другой стороны, именно в рамках жестких бюджетных ограничений во всем мире и возникала тема ГЧП. ГЧП - это ведь не концессия только, любая контрактная структура может служить разделению рисков публичного заказчика и частного партнера. ГЧП - это не складчина, не социальная ответственность бизнеса и не благотворительность. На самом деле ГЧП - это когда государство привлекает частный бизнес на помощь в те сферы, за которые оно отвечает, но для которых не имеет достаточного бюджета и компетенций. Инфраструктура - очень капиталоемкая вещь, никогда не хватит бюджета города, региона или страны, чтобы освоить строительство дорог, инженерной инфраструктуры, социальной инфраструктуры в соответствии с потребностями современной экономики. Так что деньги надо привлекать, эффективно использовать и надежно расплачиваться за результат. В современной ситуации деньги не исчезли из экономики, скорее, возникла проблема доверия, и если государство сделает шаги к тому, что его проектам станут больше доверять, как раз в инфраструктурные проекты можно будет привлечь частные деньги. Сошлюсь на исторический пример: в Великую депрессию американцы строили дороги, но ведь деньги на их строительство государство занимало, что было лучшей альтернативой коротким схемам разваливающихся банков и стагнирующего фондового рынка.
То есть государство будет искать новые способы сделать ГЧП привлекательнее для инвесторов?
- Я думаю, это неизбежно. Финансовый кризис изменил отношение к резервам государства, в связи с этим возможность использования пенсионных средств для финансирования развития инфраструктуры становится более реальной. "Единая Россия", как говорят, готовит законопроект о ГЧП. Пишется новая редакция Положения по инвестфонду. Однако у меня пока нет ощущения, что законодатель готов серьезно усовершенствовать законодательство именно в части развития инструментов для управления рисками инфраструктурных проектов.
По поводу проектов инвестфонда в принципе большие сомнения существуют, если я правильно понимаю?
- Существуют. Пока идеология инвестфонда, стратегия его использования и его инструменты не подвергаются сомнению, а все усилия сосредоточены на том, чтобы сделать процедуру более эффективной. Рассматривается несколько сценариев дальнейшего существования инвестфонда, в том числе - вариант РСПП, который, в частности, предполагает, что ВЭБ станет инвестиционным консультантом правительства и будет заниматься экспертизой проектов инвестфонда.
Фактически речь идет о передаче инвестфонда ВЭБу?
- О некой консолидации речь идет. Нынешняя ситуация странная. Есть два инструмента финансирования проектов, управляемых государством. Вся разница в том, что инвестфонд - это бесплатные бессрочные субсидии в проект, а ВЭБ - долгосрочное возвратное платное финансирование проекта. Проекты рассматриваются по отдельности, и утверждает их в одном случае правительственная комиссия, а в другом - наблюдательный совет, хотя с точки зрения процедуры, анализа и людей, которые принимают решения,- это одно и то же.
Если такая консолидация произойдет, что, по-вашему, будет с уже одобренными проектами?
- Одобренные проекты должны реализовываться, иначе никто не будет верить в возможность использования этого инструмента. В то же время новые проекты, во многом порожденные мечтами, основанными на предыдущем подходе, должны встречаться с реальностью. Вновь возникшие комплексные мегапроекты в большинстве случаев устроены так: красиво упакованная декларация намерений частного бизнеса чуть ли не на триллион, а из инвестфонда просят какие-нибудь пару миллиардов на проектно-сметную документацию. Надежда на то, что государство, дав сначала три рубля, побоится не участвовать в проекте - лицензию дадут именно составителю заявки, профинансируют дальнейшее строительство и т. д. Такой подход, на мой взгляд, должен измениться: на субсидии должны заявляться юридически завершенные проекты, использовавшие весь потенциал коммерческого финансирования и финансирования Банка развития или международных финансовых организаций. Иными словами, выделение субсидий - это часть финансовой сделки по проекту, а не условие его запуска. Также, на мой взгляд, должна измениться сама установка на гигантизм. Сейчас иностранцы с удивлением смотрят на то, что происходит у нас в сфере ГЧП: ребята, во всем мире нет столько денег, сколько вы требуете на полтора десятка проектов, и в то же время мелких проектов, предлагаемых инвестору, даже полтора десятка не наберется. Ведь для того, чтобы механизм прижился, его нужно опробовать, сделать массовым. В Великобритании почти все школы и больницы строят на принципах ГЧП, Китай только в области водоснабжения выбрасывает на рынок в год по 30-35 проектов, а у нас все стройки века. А в той же сфере водоснабжения наши проекты могут быть интереснее для инвестора, чем на Западе. Там утечки составляют 30%, а у нас 60% - при нынешних тарифах просто сократи их до общемирового уровня, и уже удвоишь свою прибыль. А заодно, глядишь, и снимешь инфраструктурные ограничения для комплексного развития города, и новые мощности строить не придется.
Можно ли утверждать, что предыдущий этап создания механизмов ГЧП во многом оказался провальным?
- Я бы так не сказал. Идет эволюция подходов, постепенно выстраивается процесс организации таких проектов властью. Проекты ГЧП по определению готовятся дольше, чем проекты, которые финансируются из бюджета, или, например, за счет корпоративного финансирования, как строит нефтепроводы "Транснефть", или как раньше финансировала свои стройки РАО ЕЭС. Весь вопрос в эффективности таких процедур. На высшем уровне пока готовых положительных примеров действительно нет, во многом из-за ставки на сверхсложные проекты. Но есть масса хороших примеров на муниципальном уровне. Лучше всех, безусловно, Петербург, который спокойно демистифицировал ГЧП. Они первые поняли, что в рамках действующего концессионного законодательства они свои нужды не обслужат. Для этого они нашли другие варианты контрактов ГЧП, приняли закон об участии города в проектах ГЧП, запустили механизм формирования проектов и вывода их на конкурс. Наземный экспресс, реконструкция Пулково, проекты в области водоснабжения - все эти проекты у них вполне эффективно двигаются. Такие примеры мы видим и по стране. Сейчас важно этот сформировавшийся потенциал реализовать конструктивно.
|
