|
АНАЛИЗ МИРОВОГО ОПЫТА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗЛИЧНЫХ ОТРАСЛЯХ ЭКОНОМИКИ
СВЕТЛАНА РОЖКОВА аспирантка СПбГУ
14 января 2011
Рынок ценных бумаг (РЦБ) (таблицы будут опубликованы в формате pdf)
Термин "государственно-частное партнерство" - перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора, иногда используется термин "частно-государственное партнерство". Но мы считаем, что, исходя из содержания понятия "государственно-частное партнерство" и современных российских реалий, в России целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство", который четко определяет ведущую роль государства.
ГЧП В МИРОВОМ ХОЗЯЙСТВЕ
ГЧП по своей экономической природе является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Таким образом, партнерство государства и частного сектора можно охарактеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей муниципалитета. Следовательно, возникает необходимость определения наиболее приоритетных отраслей для применения ГЧП для каждой страны и региона. Привлечение инвестиций сразу во все отрасли экономики страны в полном объеме практически невозможно, к тому же постоянно существуют те отрасли, которые необходимо инвестировать в первую очередь. Кроме того, отрасли в странах с разным уровнем экономического развития, в которые, по мнению правительства страны, нужно инвестировать с помощью привлечения частного сектора, существенно различаются. В связи с этим в июле-августе 2006 г. нами было проведено исследование с целью выявления приоритетных отраслей для использования ГЧП в зарубежных странах.
Актуальность данной работы определяется и тем, что на сегодняшний день в России концессионные соглашения используются в основном в ЖКХ, при строительстве автодорог, железных дорог и портов. Однако, как показало исследование, ГЧП может эффективно использоваться и в других отраслях. На этапе становления концессионного законодательства, разработки новых методов взаимоотношений между государством и бизнесом в России важным моментом является определение всех приоритетных отраслей для развития партнерства. С целью создания детальной отраслевой картины, отражающей возможность применения ГЧП в экономике Российской Федерации, нами был проведен аналитический анализ зарубежного опыта государственно-частного партнерства.
Анализ случайно выбранных 915 зарубежных проектов в странах с разным экономическим развитием, реализованных с помощью концессионной формы ГЧП, показал, что такие партнерства успешно применяются в транспортной (автодороги, железные дороги, аэропорты, порты, трубопроводный транспорт) и социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, развлечение, туризм), ЖКХ (водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение и др.), в других сферах (тюрьмы, оборона, объекты военной сферы). Лидирующей является транспортная инфраструктура, за ней с небольшим отрывом следует социальная инфраструктура (рис. 1).
Но если анализировать использование ГЧП-проектов по странам, рассматривая их в соответствии с классификацией ООН, то в зависимости от социально-экономического развития страны картина будет меняться. На рис. 2 представлена схема использования ГЧП-проектов в странах "Большой семерки" (США, Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония) по отраслям (проанализировано 615 из 915 ГЧП-проектов). Если сравнить рис. 1 и 2, мы увидим, что по сравнению с общей картиной в странах "Большой семерки" проекты транспортной инфраструктуры стоят далеко не на 1-м месте. В странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение (184 из 615 проектов), на 2-м месте - образование (138 проектов), на 3-м - автодороги (92 проекта) (табл. 1).
Подобное распределение отраслей неудивительно, тем более, если учитывать особенности социально-экономического развития этой группы стран. Более детальное изучение зарубежного опыта показало, что в каждой из стран "Большой семерки" есть своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. Так, в США такой отраслью являются автодороги (32 из 36 проектов), в Великобритании - здравоохранение (123 из 352 проектов) и образование (113 из 352 проектов), в Германии - образование (24 из 56 проектов), в Италии, Канаде и Франции - здравоохранение.
Таким образом, можно сделать следующий вывод: в тех странах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и уровнем потребления ВВП на душу населения, где государством гарантируется высокий уровень социальной защиты, где велика средняя продолжительность жизни и наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения и образования, что продиктовано политикой государства.
Рассмотрим другие развитые страны (рис. 3, табл. 2), к которым, согласно классификации ООН, мы отнесли:
- экономически высокоразвитые страны (Австрия, Бельгия, Дания);
- страны переселенческого капитализма (Австралия, Израиль);
- страны со средним уровнем развития капитализма (Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция;
- страны, зачисленные ООН в развитые (Южная Корея, Сингапур). Эти страны
характеризуются быстрыми темпами экономического развития и за последние 15-20 лет превратились в крупные промышленные, финансовые, научно-технические центры.
Как видно на рис. 3, на 1-м месте по числу использования ГЧП-проектов находится отрасль, связанная со строительством и реконструкцией автодорог (93 проекта), а за ней уже следуют с весьма значительным отрывом здравоохранение (29 проектов), образование (23 проекта) и средства размещения (22 проекта).
Если вновь обратиться к рис. 2 и сравнить полученные результаты анализа двух групп стран, мы увидим, что в странах "Большой семерки" на 1-м месте - здравоохранение, на 2-м - образование и лишь потом следуют автодороги. Следовательно, можно сформулировать следующее утверждение: существует корреляция между уровнем развития страны и отраслью, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП. В связи с высоким уровнем социально-экономического развития стран "Большой семерки" и стран, отнесенных нами к группе "другие развитые страны", приоритетность отраслей здравоохранения и образования обусловлена также политикой этих государств и их социально-экономическим развитием. Если мы внимательно посмотрим на рис. 2 и 3, то увидим, что лидирующими отраслями в обоих случаях являются здравоохранение, образование, дороги, но в зависимости от группы стран их места в первой тройке распределяются по-разному. Если сформулированное выше утверждение верно, то в развивающихся странах и странах с переходной экономикой указанные отрасли (за исключением автодорог) не будут приоритетными. Учитывая более низкий уровень экономического развития в этих странах, на 1-е место по приоритетности привлечения инвестиций с помощью ГЧП должна выйти транспортная инфраструктура, а именно: строительство и реконструкция автодорог, портов, железных дорог и др. Для подтверждения или опровержения данного предположения рассмотрим страны с переходной экономикой (37 из 915 проектов). В соответствии с классификацией ООН к странам с переходной экономикой мы отнесли:
- страны Центральной и Восточной Европы (Болгарию, Чехию, Венгрию, Хорватию, Польшу, Румынию);
- страны Балтии (Латвию);
- страны СНГ (Украину).
Как видно на рис. 4 и табл. 3, отрасли "здравоохранение" и "образование" находятся уже далеко не на 1-м месте по применению ГЧП - лидируют автодороги, строительство мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов. Такая картина вполне прогнозируема и реалистична. В странах с переходной экономикой этом отраслям уделяется внимание в первую очередь, именно в них вкладываются средства.
Теперь рассмотрим развивающиеся, согласно классификации ООН, страны (22 из 915 проектов):
- ключевые страны (Индия, Бразилия). Обладают большим людским, природным потенциалом и вместе производят столько же промышленной продукции, сколько и все остальные развивающиеся страны;
- развивающиеся страны с относительно высоким уровнем развития и душевым потреблением ВВП (Чили);
- новые индустриальные страны (в последние 20-30 лет имели высокие темпы роста):
а) страны первой волны (1970-1980-е гг.) (Гонконг);
б) новые индустриальные страны (Мексика);
- нефтеэкспортирующие развивающиеся страны (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты).
Как и в предыдущей группе стран в развивающихся странах на 1-м месте по количеству ГЧП-проектов находятся автодороги, на 2-м месте - аэропорты, тюрьмы и водоочистные сооружения (рис. 5, табл. 4). Такое распределение отражает в первую очередь заинтересованность стран в развитии этих отраслей (индивидуальных для каждого типа стран, как показало исследование), поскольку ГЧП позволяет привлечь инвестиции частного сектора, снизить затраты государственного сектора, распределить риски между партнерами в реализации проектов.
Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:
1. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развитием страны и приоритетными отраслями для применения в них ГЧП-проектов. Так, в каждой из подгрупп можно выделить лидирующие отрасли по использованию ГЧП-проектов. Например, в странах "Большой семерки" уделяется больше внимания социальной сфере (здравоохранение, образование), а в развивающихся странах - транспортной инфраструктуре (рис. 6, табл. 5).
2. В любой стране каждой подгруппы правительством выбирается наиболее приоритетная отрасль для реализации ГЧП-проектов.
3. Основываясь на проведенном исследовании, можно попробовать дать рекомендации для определения ведущих отраслей по применению ГЧП-проектов в России.
ПРИМЕНЕНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ПО РЕАЛИЗАЦИИ ГЧП-ПРОЕКТОВ В ОТРАСЛЯХ ИНФРАСТРУКТУРЫ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Рассматривая Российскую Федерацию в качестве страны, импортирующей методы и принципы, а также особенности организации ГЧП-проектов, попробуем применить зарубежный опыт на примере северной столицы, на данный момент наиболее тщательно подготовленной к внедрению и реализации проектов по принципу партнерства государства и частного сектора.
20 декабря 2006 г. Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга приняло Закон "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", целями которого стали:
1) реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге;
2) привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга;
3) обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга;
4) повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
Закон Санкт-Петербурга об участии в государственно-частных партнерствах устанавливает порядок и условия передачи государственного имущества Санкт-Петербурга или прав на осуществление отдельных видов деятельности, являющихся прерогативой Санкт-Петербурга, частному инвестору. Он декларирует инвестору, в какие проекты и на каких условиях Санкт-Петербург готов вступать в отношения ГЧП. Подобных законов еще нет ни в одном субъекте Российской Федерации.
В Законе Санкт-Петербурга вводится понятие ГЧП как взаимовыгодного сотрудничества Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, в реализации социально значимых проектов, которое осуществятся путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.
В рамках участия в ГЧП Санкт-Петербург может предоставлять инвестору земельные участки, иное недвижимое или движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права.
Согласно законодательству, город готов участвовать в ГЧП в следующих отраслях: транспортная инфраструктура; системы коммунального хозяйства, включая инженерные коммуникации и объекты переработки и утилизации бытовых отходов; объекты электроснабжения; объекты связи и телекоммуникаций; объекты здравоохранения; объекты образования, культуры и социального обслуживания; объекты туризма, рекреации и спорта.
В настоящее время в Санкт-Петербурге реализуется ряд проектов по развитию транспортной инфраструктуры города и области. Наиболее значимыми и масштабными среди них являются Западный скоростной диаметр (ЗСД), Морской пассажирский терминал (МПТ), Надземный экспресс и Орловский тоннель.
Суммарные капитальные затраты (Capital Expenditure, CAPEX) реализуемых в Санкт-Петербурге проектов составят около 165,19 млрд. руб., из которых использование инвестиционных средств оценивается в 55%. Для сравнения: городской бюджет Санкт-Петербурга на 2006 г. был утвержден на уровне 180 млрд. руб. Очевидно, что без объединения собственных средств и средств частных инвесторов администрация города не смогла бы приступить к реализации проектов такого масштаба. Максимальное использование потенциала частного сектора позволит обеспечить необходимый для развития Санкт-Петербурга уровень инвестиций и будет способствовать росту его экономики.
Среди других отраслей, в которых в настоящее время используется партнерство государства и частного сектора можно отметить лишь ЖКХ.
Применительно к российской экономике в целом и к экономике Санкт-Петербурга в частности, государственно-частное партнерство должно стать одним из стратегических направлений развития и модернизации объектов современной инфраструктуры. Для выявления наиболее приоритетных отраслей по применению ГЧП-проектов г. Санкт-Петербурга сделан анализ политики городской Администрации, приоритетных национальных программ и целевых программ. Учитывая опыт зарубежных стран, а в частности опыт стран "Большой семерки", а также учитывая направленность политики Санкт-Петербурга и его социально-экономического развития, для применения ГЧП-проектов можно рекомендовать следующие отрасли:
1. Здравоохранение. Основной целью государственной системы здравоохранения в Санкт-Петербурге является сохранение и улучшение здоровья людей, сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности, активизация деятельности по профилактике заболеваний, борьба с социально значимыми заболеваниями.
Политика в области здравоохранения осуществляется в соответствии с основными направлениями развития здравоохранения, определенными в Концепции модернизации системы здравоохранения Санкт-Петербурга на 2004-2013 гг. Модернизация системы здравоохранения проводится в целях повышения эффективности ее функционирования и направлена на обеспечение качества и доступности лечебно-профилактической помощи. Приоритет в развитии здравоохранения отдается первичной медико-санитарной помощи, службе охраны материнства и детства и службе скорой медицинской помощи.
В связи с этим направлением государственной системы здравоохранения в Санкт-Петербурге возникает необходимость строительства, реконструкции, модернизации больниц, поликлиник и других лечебных комплексов. Развитие данного направления требует больших финансовых вложений, в связи с чем наиболее оптимальным видится привлечение частного сектора для реализации программы здравоохранения на основе партнерства с государством. Опыт зарубежных стран показал, что такие проекты эффективны и жизнеспособны, а политика города благоприятствует развитию ГЧП в этой отрасли.
2. Образование. В настоящий момент развитие системы образования в 2006-2011 гг. в Санкт-Петербурге во многом зависит от ресурсного обеспечения, важнейшей составляющей которого является бюджетное финансирование. Средства необходимы на сохранение и развитие различных типов образовательных учреждений, на удовлетворение возрастающих потребностей населения в разнообразных образовательных услугах, на развитие способностей детей.
На развитие материально-технической базы учреждений образования из средств бюджета Санкт-Петербурга в 2010 г. планируется выделить - 346,0 млн. руб., в 2011 г.- 415,2 млн. руб.
Мы считаем, что финансирование образования только из бюджета не способно покрыть все потребности города в этой отрасли. ГЧП-проекты в образовании могут использоваться для строительства и реконструкции учебных заведений, модернизации школ и вузов. Привлечение частного капитала в несколько раз снизит нагрузку на бюджет города, повысит жизнеспособность проектов, обеспечит новые рабочие места и пр.
3. Транспортная инфраструктура. Санкт-Петербург - крупнейший транспортный узел России, через который проходят международные грузовые и пассажирские потоки. Транспортный комплекс включает все виды перевозок: морские, речные, железнодорожные, автомобильные, авиационные и трубопроводные.
Основными документами, определяющими стратегию развития Санкт-Петербургского транспортного узла, являются "Генеральная схема развития Санкт-Петербургского портового узла (Большого порта Санкт-Петербург"), "Программа совершенствования и развитая подъездных автомобильных дорог к Большому порту Санкт-Петербург", "Градостроительная концепция развития зоны аэропорта Пулково" и "Концепция совершенствования и развития системы организации движения в Санкт-Петербурге". Большое внимание уделяется развитию морской составляющей Санкт-Петербургского транспортного узла. С целью развития туристического бизнеса в настоящее время ведется подготовительная работа по реализации проекта создания Морского паромно-пассажирского комплекса на вновь образованной (намывной) территории на западном берегу Васильевского острова. Реализация данного проекта создаст условия для приема перспективных крупнотоннажных круизных судов с использованием существующей городской инфраструктуры. Работа портового комплекса Санкт-Петербурга находится в зависимости от функционирования железнодорожного транспорта. Деятельность Большого порта Санкт-Петербург обеспечивает 6 припортовых железнодорожных станций. На самых крупных станциях "Автово" и "Новый Порт" функционируют логистические центры, которые обеспечивают оперативное информационное взаимодействие железной дороги с портовым комплексом, что позволяет заблаговременно планировать работу как железной дороги, так и порта. По объему железнодорожных грузоперевозок Петербург занимает второе место после Московского железнодорожного узла. Санкт-Петербургский железнодорожный узел связывает Россию с Финляндией и Эстонией. В нем сходятся 10 железнодорожных направлений.
Основу железнодорожного транспортного узла составляют 5 железнодорожных вокзалов и крупнейшая в Северо-Западном регионе сортировочная станция. Железная дорога обладает развитой производственной базой для обеспечения полного цикла основной и вспомогательной деятельности.
Высокая потребность в развитой транспортной инфраструктуре уже обеспечила внедрение ГЧП-проектов в этой отрасли в Санкт-Петербурге - Западный скоростной диаметр, Морской пассажирский терминал, Орловский тоннель, Надземный экспресс - это первые проекты транспортной инфраструктуры, реализуемые с помощью партнерства государства и бизнеса. Кроме ГЧП-проектов в автодорожной сфере, на основе зарубежного опыта и законодательных предпосылок Санкт-Петербурга, мы считаем, что ГЧП будет эффективно и на железнодорожном транспорте, и при строительстве и реконструкции аэропортов, мостов и тоннелей.
4. Туристская индустрия. Деятельность Правительства Санкт-Петербурга направлена на превращение туризма в одну из высокодоходных отраслей экономики, обеспечивающей значительный вклад в социально-экономическое развитие города за счет увеличения доходной части бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов: "в 2013 г. доходы от туризма в бюджет города могут составить 6-7 млрд. руб., что в 2,5 раза больше нынешнего показателя. А общий доход всех участников этой сферы достигнет 75-80 млрд. руб. (сейчас он колеблется от 20 до 25 млрд.), притока инвестиций, увеличения числа рабочих мест на 75%, сохранения и рационального использования культурно-исторического и природного наследия.
Современная туристическая индустрия является одной из самых высокодоходных и быстрорастущих отраслей в мировой экономике. По прогнозам Всемирной туристской организации, к 2013 г. общее количество туристов превысит 1 млрд. человек в год, а доход, получаемый от каждого туриста, возрастет на 40% и составит 1252 долл. Для обеспечения эффективного экономического процесса приема туристов в Санкт-Петербурге необходимо создать инфраструктуру, соответствующую современным международным стандартам. Решение данной задачи возможно при помощи привлечения российских и иностранных инвестиций для строительства и реконструкции объектов туристской инфраструктуры.
ГЧП может использоваться в секторах туристской индустрии: строительство/реконструкция объектов гостиничной индустрии, повышение уровня обслуживания на всех предприятиях туристской инфраструктуры, развитие и освоение туристско-рекреационных ОЭЗ, оборудование и развитие пляжей, строительство/реконструкция пансионатов отдыха, лечебниц, здравниц и т. п.
Основными угрозами индустрии гостеприимства является недостаток финансирования. Данную проблему, даже несмотря на предпринимаемые сегодня меры Правительства РФ и Администрации Санкт-Петербурга, будет достаточно сложно решить без вливания частного капитала. Бизнес не может развиваться без адекватной поддержки государства. Поэтому для достижения положительных результатов и реализации уже существующих возможностей города необходимо создание ГЧП в туристской индустрии и в первую очередь в гостиничном бизнесе. |
